Het onderzoek naar verschillen in toezicht en handhaving kinderopvang, uitgevoerd in opdracht van SZW, is onlangs afgerond. Het rapport is aan de Tweede Kamer aangeboden. Onderaan dit bericht vind je het onderzoeksrapport en de aanbiedingsbrief. Staatssecretaris Jurgen Nobel schrijft in de Kamerbrief (18 juli): ‘De uitvoering van toezicht en handhaving is nu decentraal belegd. (…) Onvermijdelijk leidt een decentraal toezichtstelsel tot verschillen in keuzes en werkwijzen van toezichtspartijen. Uit eerder onderzoek en signalen uit het veld kwam naar voren dat verschillen niet altijd goed uitlegbaar zijn. Bijvoorbeeld omdat toezichthouders regelgeving verschillend interpreteren. Om meer zicht te krijgen op welke (onwenselijke) verschillen zich voordoen, heeft mijn voorganger opdracht gegeven tot onderzoek.’
Aanleiding: het onderzoek naar stelselvarianten en ‘principe gestuurde regulering’
Dit onderzoek naar de verschillen in toezicht en handhaving volgt op het op 20 juni jl. aan de Kamer aangeboden onderzoek naar stelselvarianten en ‘principe gestuurde regulering’ door de Universiteit van Utrecht. In die aanbiedingsbrief dd 20 juni schrijft Van Gennip: ‘Eerder onderzoek heeft laten zien dat het huidige stelsel behoorlijk functioneert maar ook beperkingen kent. Zo zijn de mogelijkheden voor landelijke sturing beperkt en ervaren houders van kinderopvangorganisaties verschillen in de uitvoering van toezicht en handhaving.’ In opdracht van SZW heeft de universiteit Utrecht vervolgens de voor- en nadelen onderzocht van verschillende stelsels van toezicht en handhaving onderzocht en er is gekeken naar de randvoorwaarden voor een effectieve vorm van principe gestuurde regulering.
Onderzoek ‘Verschillen in toezicht en handhaving kinderopvang’
Belangrijke bevindingen over toezicht:
• Toezichthouders blijken sommige kwaliteits- en veiligheidsregels in de praktijk verschillend toe te passen. Het gaat hierbij vooral om verschillen in de mate hoe streng een regel wordt geïnterpreteerd. Dit is onwenselijk want regels zouden gelijk begrepen en toegepast moeten worden.
• Er zijn verschillen gevonden die passen bij het decentrale stelsel maar niettemin vanuit het perspectief van de houder onwenselijk kunnen zijn. Een voorbeeld is dat de percentages inspecties met overtredingen waar GGD’en een herstelaanbod of advies tot handhaven geven tussen GGD’en sterk verschillen. De onderzoekers konden deze verschillen niet goed verklaren. Wanneer de ene houder een herstelaanbod krijgt en de andere houder voor diezelfde overtreding een handhavingsadvies, heeft dit een negatieve impact op het level playing field.
• De onderzoekers constateren ook andere verschillen zoals verschillen in visie op toezicht, bekostiging, de beschikbare capaciteit voor de toezichtsfunctie en de mate waarin toezichthouders locaties als risicovol (rood of oranje risicoprofiel) kenmerken. AEF kon de impact van deze verschillen op het level playing field echter niet vaststellen.
• Verschillen in de uitvoering van het toezicht zijn slechts beperkt te verklaren door objectieve houder- en locatiekenmerken zoals grootte en nalevingsbereidheid. Verschillen hangen ook duidelijk samen met andere werkwijzen en lokale (beleids)keuzes.
Belangrijke bevindingen over handhaving:
• Gemeenten verschillen duidelijk in de wijze van handhaven. De meeste verschillen zijn in lijn met wetgeving en het decentrale stelsel. Er zijn wel enkele gemeenten die naar eigen zeggen nooit escalerend handhaven bij recidive. Dit is een onwenselijke afwijking van de grote meerderheid die dit wel doet. Eerder constateerde de Inspectie van het Onderwijs in haar Landelijk rapport over 2022 ook al dat gemeenten niet altijd escalerend handhaven bij recidive.
• Er zijn ook verschillen die een negatieve impact hebben op het rechtvaardigheidsgevoel en/of level playing field van houders. Gemeenten hebben verschillende handhavingsvisies en maken ook verschillende keuzes over de inzet van handhavingsinstrumenten. Sommige gemeenten zijn ‘strenger’ en zetten relatief veel boetes in, terwijl andere gemeenten dat nagenoeg nooit doen.
• Niettemin, bij situatieschetsen waarbij gemeenten dezelfde hypothetische situatie voorgesteld kregen, koos bijna altijd een merendeel van de gemeenten voor hetzelfde handhavingsinstrument. Maar ook hier werden verschillende andere keuzes gemaakt.
• Verschillen in handhaving komen volgens de onderzoekers vooral voort uit verschillende visies en (beleids)keuzes en zijn minder te verklaren vanuit externe factoren zoals kenmerken van de houder (bijvoorbeeld kleurprofiel van een locatie).
AEF doet enkele aanbevelingen:
• Streef door gesprekken met elkaar naar een gedeeld beeld tussen toezichtspartijen en SZW over welke verschillen wenselijk en onwenselijk zijn. Voor sommige verschillen ligt dit voor de hand, maar er zijn ook verschillen waarover discussie mogelijk is. Deze aanbeveling wordt al uitgevoerd;
• Streef naar het volledig voorkomen van onwenselijke verschillen. Met name als het gaat om verschillen van interpretaties van regelgeving;
• Streef ook voor minder onwenselijke verschillen naar vergroting van uniformiteit. Ook verschillen die in lijn zijn met het decentrale stelsel kunnen onwenselijk zijn, omdat ze het level playing field aantasten. Bijvoorbeeld als de ene gemeente vergelijkbare overtredingen zwaarder bestraft dan andere;
• Versterk de mechanismen van interne kwaliteitsborging bij toezicht en handhaving, en leer van elkaar. Uit dit onderzoek komt als mogelijke verklaring voor verschillen naar voren dat GGD’en hun interne mechanismen voor kwaliteitsborging (zoals afstemming met een tweede lezer of intervisie) anders hebben ingericht. Ook verschillen GGD’en in de tijd en aandacht die dit soort mechanismes krijgen. Dat kan ervoor zorgen dat (individuele) verschillen tussen inspecteurs worden vergroot;
• Bezie de mogelijkheid voor samenwerking tussen gemeenten. Met name kleinere gemeenten ontbreekt het soms aan deskundigheid en capaciteit. Door krachten te bundelen kan dit worden tegengegaan.
Hoe verder?
De uitkomsten van beide onderzoeken zijn nodig om tot een visie te komen op toezicht en handhaving in de kinderopvang. Staatssecretaris Jurgen Nobel schrijft in de Kamerbrief: Dit onderzoek maakt wat mij betreft duidelijk dat het van belang is verder in te zetten op het bevorderen van uniformiteit. De uitkomsten van dit onderzoek en het eerder aan uw Kamer aangeboden onderzoek over stelselvarianten bieden belangrijke informatie voor het bepalen van de visie op toezicht en handhaving kinderopvang. SZW gaat nu aan de slag met het opstellen van een beleidsreactie op beide rapporten. Deze reactie wordt eind dit jaar aan de Kamer aangeboden.
Aanbiedingsbrief Onderzoek Stelselvarianten (20 juni 2024)
Kamerbrief Onderzoek Verschillen in toezicht en handhaving (18 juli 2024)
Eindrapport Onderzoek Verschillen in toezicht en handhaving
